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刘纪鹏的博客

中国政法大学法与经济研究中心教授

 
 
 

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中国政法大学法与经济研究中心教授

姓名:刘纪鹏 简介:中国政法大学法与经济研究中心教授、博士生导师 刘纪鹏有教授、高级研究员、高级经济师职称和注册会计师资格,并担任华能国际、万向钱潮等公司独立董事及40多家大公司和企业集团高级顾问,曾任天津、成都、南宁等市政府顾问、中国证券市场研究设计中心高级顾问、大陆企业到香港上市法律专家组成员、第七、八届青联委员等职。全国人大《证券法》修改小组专家组成员,全国人大《国有资产法》和《期货交易法》起草组成员。

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回顾电力改革十年 探索电力改革未来之路   

2012-08-25 20:43:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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回顾电力改革十年 探索电力改革未来之路

 

刘纪鹏 赵晓丹

 

2002启动的我国电力体制改革至今已有十年,目前,发改委、能源局和电监会都在思考下一步电力体制改革的发展思路。尽管,各方对于电力体制改革的市场化方向并无异议。但是,对未来改革是从发改委审批电价入手,打破行政垄断;还是从国家电网公司入手,取消全国一张大网,打破经济垄断;观点却各有不同。

回顾电力改革十年,这两种思路的争论一直存在。今天,当我们再一次站在改革的十字路口前,以史为鉴就显得尤为重要。

 

一、电力改革之争——五号文出台始末

 

事实上,电力体制改革源起撤销国家电力工业部(下称“电力部”),组建国家电力公司(下称“国电公司”)。199612月,48号文决定组建国电公司,次年1月国电公司正式成立,与电力部并存、双轨制运行;19983月电力部正式撤销,原管电职权移交当时的国家经贸委电力司。改革的第一步——政企分开完成。自此以后,电力改革的主体主要集中在国电公司本身。

1998年底,国电公司提出电力改革“四步走战略”:第一步即成立国电公司,取消电力部;第二步从1998年到2000年进行公司制改组,国电公司实体化,厂网分开,进行竞价上网试点;第三步从2001年到2010年实现全国联网,全面推行厂网分开,竞价上网,形成电力市场;第四步从2010年开始,实现输配分开和配售分开,最终国电公司形成一个全国一张大网的输电公司。在第一步改革完成后,在落实第二步时,国电公司开始推进建立在省为实体基础上的母子公司体制改革。

然而,改革的推进遇到了很多阻力,并被指责形成了以省为实体的电力市场壁垒。随即,电力改革主导权易主,国家计委主导的电力改革领导小组开始掌控电力改革进程。原国电公司的思路是以全国“一张网”为前提进行电力的市场化改革。然而,新成立的电力改革小组则主张拆分电网,打破垄断,搞“0+4”模式。双方围绕着是以国电公司思路为主进行“发、输、配、售”的纵向功能式分离的改革,还是按国家计委的思路为主,既搞“发、输、配、售”的纵向功能式分离,又搞横向区域性分割相结合的破碎式改革,进行了激烈的争论。

下表列举了两种思路的主要不同:

 

国电公司方案

国家计委电改小组方案

改革模式

“发输配售”纵向分拆

纵横并用“破碎式改革”

改革思路

推进全国联网

在一张输电大网的基础上形成一家全国性的国家输电网公司

取消国电公司

培育四到六家区域性电网公司

改革对象

国电系统

国电公司

改革步骤

四步走战略

层层分离、稳中求进

大卸八块

急于求成

改革风险

渐进式,系统风险小

休克式,系统风险大

成果分析

改革使命完成 国电公司自然演变成国家输电网公司

改革之初就取消国电公司 新建的公司前景不明

最终出台的改革文件即五号文是个折中的方案,即在取消原国家电力公司并将其大卸八块的背景下,又保留了全国 “一张网”,组建了新的国家电网公司和南方电网公司。

 

二、电力改革之惑——改革并不彻底

 

五号文颁布后的十年里,尽管从厂网分开到电监会成立,从主辅分离到国网公司、大区公司和省公司“爷孙三代”的关系确立,五号文都有涉及;但是,无论从电监会的“花瓶”地位还是从大区公司形同虚设看,五号文虽试图谋定中国电力改革的发展方向,可实际执行效果却大打折扣。

由于五号文是份妥协的方案,导致诸多界限并没有厘清,后续的改革也并不彻底。加上2002年后很快在全国发生的大面积的持续电荒,促使人们对这次电力改革的时机产生了质疑。

从某种意义上说,这场轰轰烈烈的电力改革,特别是竞价上网要求在一个较宽松的电力供应市场内才能进行。如果电力紧张,发生电荒,电力满负荷运转都不够,又何来竞价上网?以国家计委为首的一些同志正是对这样一个基本前提做出了误判:只看到2000年以来我国电力市场出现的短期的、暂时的、局部的电力平衡,却得出了长期的、总体的电力平衡的结论,认为电力改革竞价上网的时机已经成熟;甚至,在主观上和客观上三年没有上新的项目。这也正是导致2002年改革后,我国出现三年电荒的直接原因。

在电荒的背景下,所有五号文提出的电力改革即竞价上网、电价改革,全都让位于应付电荒。幸而国家电网没有拆分,才使得我们在电荒时期还可以集中调动加以应对。当然,也正是由于电荒的发生,又使得无论是发改委控制的电价改革,还是国家电网控制的电力产品统购包销,不仅没按五号文的方向进一步改革,反而在某种意义上将旧体制进一步强化。

这使得大家对五号文进行深刻的反思。反思的结果则是主张不同改革思路的人都对这个文件不甚满意。一些人认为五号文推进、执行不彻底,没有把国家电网彻底拆解;而另一些人则认为,五号文推进改革的时机不合理,在方式上只改“体”不改“制”——没有抓住电价改革这个“牛鼻子”,只反国电公司的经济垄断,不反发改委的行政垄断。因此认为五号文是在一个错误的时间,以错误的方式,导致电荒错误结果的“三错”改革。

今天我们回顾电力改革的十年,应该敢于直面我们所走过的道路,勇于审视这场改革的经验与教训,为今后十年的电力改革打下良好的思想和认识基础。

 

三、电力改革之路——“放开两头、监管中间、组建大能源委”

 

如何推进电力改革第三步——“输配分开”,是当前争议的焦点。事实上,改革已进入“深水区”,如何成功推行电价机制改革,将成为下一轮电力改革的关键。从更长远的角度分析,未来的改革可能从以下几方面入手:

其一,从电网的垄断角度看,应打破国家电网对电价的统购包销,实行厂商和大用户直接交易。国家发改委对电力价格采取统购包销的方式,限定两头的发电上网电价和销售电价,对电网企业的输配电价实行价差,这就导致了电力市场难以放开。开放的电力市场应该是“放开两头,监管中间”,即发电企业和用户直接交易,政府部门只负责独立核算中间输配环节的价格。

其二,从价格角度来看,发改委应将电价监管权力快速移交到电监会,做到只管输配电价格,其他价格一律放开。发改委只管输电费,这个价格全国只此一家,通过召开听证会决定。电监会的职责不是直接审批价格,而是监管价格的合理性和公平性。

其三,从体制角度看,应迅速削弱发改委的行政审批权,推动大能源委的组建,把现在能源局、电监会和发改委价格司三合一,实现电力行业的统一监管。

 

(刘纪鹏教授系中国政法大学资本研究中心主任,赵晓丹系中国政法大学硕士研究生)

 

 

 
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