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刘纪鹏的博客

中国政法大学法与经济研究中心教授

 
 
 

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中国政法大学法与经济研究中心教授

姓名:刘纪鹏 简介:中国政法大学法与经济研究中心教授、博士生导师 刘纪鹏有教授、高级研究员、高级经济师职称和注册会计师资格,并担任华能国际、万向钱潮等公司独立董事及40多家大公司和企业集团高级顾问,曾任天津、成都、南宁等市政府顾问、中国证券市场研究设计中心高级顾问、大陆企业到香港上市法律专家组成员、第七、八届青联委员等职。全国人大《证券法》修改小组专家组成员,全国人大《国有资产法》和《期货交易法》起草组成员。

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电力改革:大船如何掉头  

2009-09-29 15:15:19|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  电力改革:大船如何掉头(一) 

——对话中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏教授 

中国电力企业管理 2009年第9 

    □本刊记者 沙亦强 张晓京 

  编者按:中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏教授的新著《大船掉头》对当年的改革做了很多回顾总结,也有很多反思,是反思改革的一个切入点。应该说,这几年的改革中,一直存在不少争论和讨论,但系统性的总结确实不够,有一些敏感话题人们也不太愿意碰。关键是大家对改革都不满意,但对于原因何在又不大说得清楚,希望本篇对话能够使广大读者得到理清思路、调整路径的启发。限于刊物篇幅,本刊将连续刊登其余部分内容。

  记者:如果从2002年国发5号文件算起,本轮电力体制改革已进入第8个年头,但实际上,改革的酝酿可追溯到上世纪九十年代中期。在改革的酝酿阶段,存在着大量争议,你当时作为国家电力公司的特聘顾问,在制定国家电力公司改革方案和如何进行电力体制改革的讨论中,发挥了很大作用,有着相当大的影响,当时曾被人称作“国家电力公司重金聘用的御用专家”。2002年以来,你又曾多次对改革发表意见,并批评本轮电力改革为“三错”改革,即是在错误的时间,以错误的指导思想和错误的方式进行的改革,也曾挑起很大的争议。如今,在八年改革之后,面对电力改革的举步维艰、停滞不前,认真回顾一下当年对于改革的争论,总结改革难以深化的基本经验,无疑很有意义。我们首先很感兴趣的是,作为一个非电力背景的法经济学家,你是怎样参与到当时国家电力公司改革的?

  刘纪鹏:说起来很有意思。当时我的主要研究方向是国企改革和资本市场,对电力接触甚少。国家电力公司考虑到关门搞改革和仅靠系统内人士制定改革方案的局限性,决定借助外脑搞电力改革方案,有人推荐了我。当时我觉得对电力行业接触少,其他工作忙,并不太想去。但推荐人告诉我,电力行业作为国家最重要的基础产业之一,技术性特点非常鲜明,改革具有非常大的挑战性,不应该放弃这个机会。正是在这样的背景下,我的研究方向才延伸到了电力行业。为国家电力公司做的第一个改革方案是电力部改为国家电力公司后的职能机构方案设计。为做这个方案,我花了两周的时间,与国家电力公司的所有副总经理、三师两助及15个职能部门的一把手,甚至车队的队长以及电网公司、华能公司和华北电力集团公司等三个子公司的负责人都做了当面访谈。这些同志都是我国电力系统各方面优秀的专家,他们在有限的时间里将浓缩后的电力知识教给了我。正是这一次全面的系统调研使我了解了电力行业的技术经济特征,输配电系统的划分以及全国联网的技术经济意义等对从事电力改革至关重要的理论。而最终形成的职能机构设计方案也是建立在15个重大必须回答的理论问题基础之上形成的。这个方案在向国电公司党组汇报时得到了高度评价,而参与这次方案设计的实际是两个组,我带的这个小组所制定的方案最终评价也远远超过另一组的方案,这一方案最终被国家电力公司采纳了70%,并为国家电力公司提出“四步走”的发展战略,即第一步(1997.1―1998.3):成立国电公司,撤消电力部,政企分开;第二步(1998―2000):公司制改组,实体化,厂网分开,进行竞价上网试点(沪、浙、鲁、辽、吉、黑);第三步(2001―2010):全国联网,全面推开厂网分开,竞价上网,形成电力市场;第四步(2010-)完全实现配售放开,输电网公司的形成。这个方案提供了重要的借鉴意义,而我也由此开始逐步深入地介入了电力体制改革。

  电力是国民经济的第一基础产业,同时也是自然垄断和经济垄断行业,电力改革既要循着市场经济的改革方向推进,也必须考虑到在体制过渡中如何使关系国计民生的基础产业改革平稳有序地发展;兼顾二者是各国电力改革中难题。电力改革是中国改革的一个缩影,集中体现了新旧两种体制之争和垄断与竞争的关系、政府与企业关系的特殊性矛盾。电力改革既是经济领域的改革,也涉及政府体制的变革。这一大跨度的改革,深刻地暴露与揭示了我国改革中的诸多深层次矛盾,难度很大,这使我的研究从简单的企业改革层面进入到与政府体制改革交叉的层面。

  顺便应提出的是,当时我所在的标准咨询公司与国家电力公司就这一方案所签的咨询合同不过8万元,还真算不上重金聘用。

 

  大船慢掉头:参与电力改革的历程

 

  记者:你最近撰写出版了“刘纪鹏改革论著三部曲”,之一是《大道无形》,讲从企业改革出发的企业法人制度问题;之二是《路径选择》,谈中国资本市场发展之路。这两本书我们已经见到,据说在相关业内反响很大。之三应该是《大船掉头》,专门谈电力改革,这个书名很有意思。怎么想起写这样一本书?包括哪些内容?什么时候能够出版?

  刘纪鹏:这三本书,贯穿了我参与中国改革三十年的经历和道路。《大船掉头》还未最后完成,预计今年9月底可以定稿。这本书共包括四个部分,第一部分是我与国家电力公司五年,回顾了我参与国家电力公司改革5年间的经历,包括了对改革历程与争论的回顾,也有我在此之间的大量思考;第二部分是对电力改革六大焦点问题的再认识;第三部分是理论篇,收录了我关于电力改革所撰写或发表的20余篇文章;第四部分是实践篇,收录了我当时为国家电力公司所做的几个主要改革方案,也有我为中电联设计的组织结构方案和对拆分后的五大发电集团竞争力的比较分析等。

  我为国家电力公司做的第一个改革方案是“国电公司职能部门及部分直属公司改革方案设计”。在做这个方案的同时,经过大量访谈和研究,我认为关于国家电力公司的发展有15个理论问题必须研究解决,特别是必须克服“恋权情结”和“恋(电)源情结”。这15个问题的提出,对国家电力公司当时提出的“四步走”战略是产生重要影响的。在此基础上,我又参与了国家电力公司第二轮改革方案的制造,撰写了“国电公司生存的理论基础”等文章,提出了电力发展的非均衡论、大循环论和有限竞争论三大理论。

  本书的第二部分,是我对电力体制改革六大理论焦点问题的分析和再认识,具体包括:1、电改方向:纵向分切还是横向分割?2、打破垄断:电改的目标还是手段?3、全国联网:垄断平台还是市场平台?4、电改主体:计委还是国电公司?5、三年电荒:天灾还是人误?6、电力监管:电监会怎样不做“花瓶”?这六个理论焦点问题,对电力改革的路径选择乃至方向目标都产生了重大影响,今天研究和思考这六个焦点问题,仍具有重要的现实意义。

  本轮电力体制改革仅在打破传统的国电系统发输配售全面垄断实现网厂分开、调动各发电主体的积极性等方面发挥了促进作用。但总的来说,是只改了国家电力公司的“体”,而未动政府部门行政垄断的“制”,在电价体制和电力项目立项的投资体制,以及新的电力监管体制方面陷于停顿,没有深化,反而激发了电荒和电价上升等诸多新的矛盾,这是值得深刻反思的。电力作为国民经济的第一基础产业,必须遵循中国改革渐进式的、坚定不移稳步推进的改革模式,这就好比大船慢掉头,由于船大,不能求快;而只要方向正确,其实并不会慢,只会更稳妥。中国的电力改革,不能照搬俄罗斯的休克疗法,也不能按照英美模式的改革思路,更何况即使在这些国家,电力改革也仍然存在很多问题,并不是很成功的。

 

  改革方法论:目标与手段

 

  记者:纵观八年的电力改革,颇有点“虎头蛇尾”的感觉。5号文件下发之后,11家电力企业重组,电监会成立,区域电力市场开始试点,确定了总体目标和分阶段目标,声势很大,积极性也很高。但随着电荒的蔓延,改革的步调越来越慢,区域电力市场基本停顿,输配分开陷入僵局,就连主辅分开,也是一波三折,至今未能落实。从客观上看,电荒是重要的外部因素,而从深层次分析,改革的每一个预期步骤,都遇到强大的阻力,这种阻力恐怕不能仅仅归因为利益集团之间的利益搏弈,而应该有更深刻的内在原因?

  刘纪鹏:不错。改革的目标与方向确定之后,决定改革成败的主要因素是正确改革方法和路径的选择。中国30年改革的成功主要是成功在方法论上。对于电力改革的市场化目标,几乎没有太大的争论,从集资办电开始,我国电力工业走上市场化繁荣之路,这是大家都看到的,回到旧体制没有出路,也已成为基本共识。而对于电力改革的最大争论,还是在方法论上。因此,改革方法论才是我们研究电力改革的关键。      

  应该说,在电力改革的市场化方向确定之后,对电力改革目的的认识上还存在着较大的分歧,这个分歧是由于对改革方法论的不同认识所导致的。我们推进电力改革的目标究竟是什么?打破垄断是电力改革的目标?还是手段?打破垄断是要破除行政性垄断还是经济性垄断还是自然垄断?其实,仔细分析,打破垄断并不是改革的目的,只是一种手段。改革的目的是为消费者和用户提供质优价廉的电力产品和服务。如果行政性垄断、自然垄断和经济性垄断可以实现这一目标,我们为什么还非要去打破呢?显然打破垄断只是手段而不是目的。这是经济学的基本原理。如果改革仅是为打破垄断而人为地去制造竞争主体,以为打破垄断就能立刻带来竞争的繁荣,为拆分而拆分,甚至把不该打破的自然垄断也去人为地从大垄断拆分为小垄断而改变不了自然垄断的本质,就会误入电力改革的误区。电力改革八年来出现的许多新的矛盾以及改革的停滞,都说明这场电力改革基本不成功,没有遵循中国30年改革成功的方法论,而是陷入了照搬照抄,在某种意义上甚至是休克疗法的误区。

 

  记者:你所强调的改革方法论的基本点是什么?

  刘纪鹏:这个方法论的基本点就是要实事求是,尊重国情,坚定不移地贯彻邓小平理论,摸着石头过河。电力改革没有一个普遍模式,中国自然资源分布的不平衡,决定了不能照搬日本模式;中国的国有企业占主体,决定了不能照搬英国模式;中国的人均占有电量水平较低,决定了不能照搬美国模式。世界上没有一个中国可以照抄的电力改革模式,而必须从中国的国情出发,从我国的所有制状况、管理体制、电力分布情况以及市场状况出发,博采众长、为我所用,形成自己的改革思路。

 

  记者:实际上,你所说的市场化改革方向如何理解,也并非不是一个问题。以英美为代表的世界电力改革潮流,基础是自由化与民营化,是产权变革。而在我国,“国进民退”的倾向在电力领域尤为突出。在这种情况下,改革的核心问题和方法确实都在发生变异。“打破垄断;引入竞争”,在国有企业为主的市场条件下如何竞争?现在是大垄断分解为小垄断,仍是国有垄断,大垄断变成小垄断,当然也可以说引入了竞争因素,但这种竞争与经济学上的市场竞争显然有着很大的区别,这些问题都是值得思考的。

  刘纪鹏:你指出的问题很重要。我认为这次改革基本不成功,一是时机不成熟,在电力短缺条件下,推进改革的时机是错误的。二是在方法上改体不改制。改革的民营化或市场化基础没有形成,即使说打破垄断的目标也没有实现。在市场主体上从大垄断变为小垄断,而行政大垄断岿然不动。我国电力改革真正要解决的垄断实质上是行政垄断,最重要的也是打破行政垄断。因为电力的行政垄断是最突出的,无论是电网、电源建设,还是电价和电量分配、上网小时数等,电力管理体制的核心当务之急还是要破除行政性垄断。电力市场化改革首先就要破除这种行政垄断,才能真正实现“打破垄断,引入竞争”的新机制。电力改革的方向是市场化,改革的目标是为用户和消费者提供质优价廉的电力产品。而从目前的煤电价格之争、部门之争、电源电网之争等很多矛盾的基础看,行政垄断仍是主要症结而输配电网自然垄断的改革核心是从当前电网的统购包销体制过渡到由买卖双方直接见面收取过网费的体制上来,而这并不意味着继续沿着改体不改制的思路拆分国家电网去搞输配分开。

 

  改革主体论:谁对改革负责?

 

  记者:我们一直认为,由于电力行业在国民经济中的重要性和改革的复杂性,电力改革必须有强有力的领导力量推动。而从现状看,改革的主导权相对分散,改革的路线图与时间表也越来越模糊。这些问题不解决,看来改革的推进也难以乐观?

  刘纪鹏:我国电力改革不成功的另一个重要因素,就是缺乏明确的改革责任主体。当年国家电力公司提出的“四步走”战略,是一个循序渐进、稳步发展的战略,包括了厂网分开、竞价上网,也包括输配分开;国家电力公司已明确要向网络型服务企业发展。本来到2010年,按照“四步走”战略,已推进到最后一个阶段,即探讨输配分开的阶段。但5号文件的改革方案把这种责权利统一的内部改革主体论的方式否定了。这导致5号文基础上的电力改革的权力主体和责任主体并不统一,权力主体是明确的,而责任主体是模糊的,没有人对改革的不成功,如电荒和电价上升负责任。实际上,我国电力体制中政府的行政垄断和国家电力公司的经济垄断是一对孪生兄弟。这对孪生兄弟的大哥是行政性垄断,二弟才是经济性垄断。大哥主导的改革只拆分二弟不触及自身,但事实上唇亡齿寒,没有了国家电力公司经济垄断作遮掩,政府部门行政垄断也就充分暴露了。

  电力改革若延续中国改革的成功经验,由国家电力公司作为改革主体,则改革的责权利主体是一致的,无论改革成败与否是能找到责任主体的,但如果以有关政府部门作外部改革主体,来推动电力改革则只能找到权力主体,而找不到责任主体,则是这一时期我国政府管理体制的特点所决定的,是必然的。

  这场改革只改体不改制,根源在于改制触动的是政府部门的行政性权利,其实他们并不是电力改革的外部主体,他们才是真正的利益中人。改革革别人的命积极,革自己的命消极。而这一点一旦披上了政府部门的外衣,往往人们不易察觉,尤其是改革权利和舆论大权被行政垄断者控制的背景下,就更不易被人们所察觉。这场电力改革的停滞尽管与改革的时机和方法有关,但更与在深化改革的进程中,改革将改到改革者头上,而改革者缺乏无私和无畏的勇气,以及这场改革缺少一个能承担责任的改革主体有关。因此,无论是电荒还是电价的持续上升,都可以被改革者归结为经济增长过快和天气过热等客观原因,而电荒等外部改革环境的发生自然导致了改革停滞也就顺理成章了。而对电荒的发生究竟是改革停滞的原因还是改革不当的结果,则无人去深究。改革出现失误或者改革取得成果,都不知道该批评谁,表扬谁。只要改革主导者不承担改革的责任与风险,这样的改革就无法做到整体配套推进。改革要取得成功,首先要有一个责权利一致的改革主体,这是电力改革中非常值得关注的问题。

  八年来的电力改革暴露出很多问题,也有不少教训,应该认真反思,可惜我们的反思机制也是缺失的。有关政府部门不愿意反思是可以理解的,可令我耿耿于怀的是几乎我在电力系统的每一个朋友都是心里清清楚楚,嘴上模模糊糊,竟无一人肯站出来捅破这层“窗户纸”。这既是中国电力人现状的悲哀,他们不敢得罪手握行政垄断审批大权的主管部门,也是中国电力人长期以来养成的不愿出头与人相争、代代相传的职业特点。而我作为一个电厂子弟深有感触,因为我父亲就是这样的电力人。在这八年电改当中,用反腐败来反电力垄断,称官场腐败与电力腐败相比也仅是九牛一毛,把经济问题政治化,把电力系统妖魔化,把中国第一基础产业的职工队伍描绘成一个特殊的利益集团,被全国人民诟病,这样的事情难道还少吗?而这一切都发生在电改体制打乱后,电荒发生、各国电力事故不断,而中国的电力工业既要经历电改拆分之痛,又要保障电力稳定发展的背景下。这是一支多么优秀的忍辱负重的队伍,我对他们表示敬意的唯一行动就是把我经历的电力改革真实的表达出来,努力让社会对这场电力改革做出正确的判断,让未来的电力改革少走弯路。同时,赢得社会对电力人应有的尊重,因为我们要建立的是一个全民奔小康的和谐社会。

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