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刘纪鹏的博客

中国政法大学法与经济研究中心教授

 
 
 

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中国政法大学法与经济研究中心教授

姓名:刘纪鹏 简介:中国政法大学法与经济研究中心教授、博士生导师 刘纪鹏有教授、高级研究员、高级经济师职称和注册会计师资格,并担任华能国际、万向钱潮等公司独立董事及40多家大公司和企业集团高级顾问,曾任天津、成都、南宁等市政府顾问、中国证券市场研究设计中心高级顾问、大陆企业到香港上市法律专家组成员、第七、八届青联委员等职。全国人大《证券法》修改小组专家组成员,全国人大《国有资产法》和《期货交易法》起草组成员。

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当前国资立法面临的两大问题  

2007-12-07 18:05:02|  分类: 专栏文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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当前国资立法面临的两大问题

 

   在当前国有资产重组和产权变革“攻坚战”之际,需要一部既符合市场经济改革方向,又符合公平正义原则的《国资法》,这一点已取得广泛共识。但《国资法》草案几经修改、讨论,仍然无法得到各方认可,久久不能面世,还需要进一步的研究和各方面的协调。

   首先需要解决的难题就是国资委的定位问题,十六大报告明确国资委的定位是履行出资人职责,拥有管人、管事、管资产三结合的权力,对国有资产经营与管理进行全面监管。但是,在现代企业制度中,出资人——股东是企业的重要组成部分,股东对经营者和重大事项行使的表决权和管理权是企业内部的管理行为,因此,国资委行使国有资产的监督管理权当然应包括对国有企业出资人——股东的监管,甚至主要是对出资人的监管。而现有的国资委定位兼具出资人和监管出资人两种功能,这就存在监管者监管自身的重大矛盾。

   并且,目前国务院国资委只管了155家大型国有企业,还有下属五类国有企业和资产不在其管辖范围:1、金融类的国有独资和控股企业的国有资产,比如新成立的中国投资公司;2、部委下属的国有企业的国有资产;3、铁路、烟草、邮政三个行业的国有资产;4、国家外汇管理局管理的一万多亿外汇储备;5、广电集团及大学、医院等非经营性转型的国有经营性资产。在现有新国资背景下,这些国有资产之所以没纳入国务院国资委,各有各的原因,如金融类,一个出资人既管银行又管贷款企业,显然不妥。而把上述都归一个出资人去管,不仅会产生国家范围内的关联交易,为市场经济和跨国经营所不容,而且现实中也很难管好。那么我们能不能搞几个国务院国资委呢?如“金融国资委”、“非金融国资委”、“垄断行业国资委”、“事业单位国资委”、“外汇储备国资委”。显然也是不妥的。问题还是出在国资委的出资人——股东的定位上。

   现有国资委的出资人定位与浓重的“经贸委情结”相结合,国资委更愿把自身变成一个大控股公司,加上管人、管事、管资产三结合,因此要摆脱“老板加婆婆”的指责,谈何容易。

   解决上述问题的现实选择是在统一国务院只能有一个国资委的认识基础上,把国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上,即跳出155家企业的局限,对界定为中央拥有的全部国有资本发挥监督管理的作用。

   但这需要在国资委和大型国有企业之间构造一个履行出资人职责的、专门从事国有资产经营和管理的中间层次——控股公司,这类控股公司可以由大型企业集团的集团公司担任,也可以由行业性的国有资产经营公司承担。这类公司原则上保持国有独资形态,专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作,不从事具体的产品经营。这个层次发挥承上启下的作用,既接受国资委的监督和管理,又发挥国有资产出资人的作用,向控、参股企业派驻董事;既可以成为国有资本经营收益的“蓄水池”,又能替国有企业“遮风挡雨”。

   其次,将于2008年开始实施的国有资本经营预算也可能无法起到原先预期的作用。在原来的设计中,国有资本经营预算由国资委独立制作,和财政部制作的公共预算一样,每年由国务院审批,并向全国人大汇报表决通过。这一体系同财政部的社会公共预算(含社会保障预算)体系实质性分离,分类管理。但是按照2007年9月8日发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,财政部仍然是国有资本经营预算的主管部门,这就会造成国有资本经营预算名不副实的严重问题。

   财政部的社会公共预算是市场经济条件下政府的一般功能决定的,它与其他的市场经济国家一致。国资委的资本预算是由我国的公有制决定的,是中国社会主义市场经济的特色功能,好比比赛场上的“裁判员”功能和“教练员”功能及其收入必须分开。公共预算收入的主要来源是税收,主要用于社会公共支出。资本预算的收入是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入,主要用于按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑,投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业,实现国有资本的增值。同时,也可根据全国人大和国务院批准的预算安排向社保基金拨付。

   两者来源不同、性质不同、去向也不同,因此不能由财政部统一管理。否则国资委就仅仅是财政部和企业之间的一个“漏斗”,而国有资本经营预算体制也会流于形式,不能长久,最终,要么国资委被财政部吃掉,使我国新国资体制的战略构思难以实现,要么二者持续扯皮,无法实现国有资本的最大价值。

   综上所述,这两大问题的存在,使得《国资法》的出台成为了一个艰巨而漫长的过程。但这些问题的存在又具有必然性,因为《国资法》不同于《民法》、《刑法》,无论是在发达国家还是我国的立法实践中,都没有现成的经验可以借鉴,因而就不能实现法的移植或是继承。只能依靠我们自己去探索,摸着石头过河,一步一个脚印,我相信这一历史难题终将得到圆满的解决。

 

2007年11月7日

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